Vietstock - Cạn kiệt không gian tài khóa và hệ lụy vĩ mô
Sự cạn kiệt về không gian tài khóa hiện nay sẽ dẫn tới tăng nợ công và làm tình trạng thâm hụt tài khóa trở nên nghiêm trọng hơn.
Thách thức của chính sách tài khóa
Thách thức lớn nhất đối với chính sách tài khóa là không gian tài khóa hầu như không còn dư địa vì thu ngân sách hiện không đủ cho chi thường xuyên và trả nợ (xem hình 1).
Tình trạng này dẫn đến bốn hệ quả quan trọng. Thứ nhất, do không có tích lũy nên để đầu tư Chính phủ buộc phải đi vay. Thứ hai, một đồng đầu tư tăng thêm là ngân sách thâm hụt thêm một đồng. Thứ ba, để tài trợ thâm hụt tài khóa, Chính phủ buộc phải phát hành nợ, khiến nợ công tiếp tục tăng cao.
Thứ tư, nợ của Chính phủ chèn lấn đầu tư của khu vực tư nhân và khiến chính sách giảm lãi suất của Chính phủ trở nên khó khăn (thực tế là nợ công và nợ xấu ngân hàng cùng nhau khiến mục tiêu giảm lãi suất trở nên hầu như bất khả thi).
Câu hỏi đặt ra, vậy đâu là nguồn gốc của tình trạng này?
Có lập luận cho rằng nguyên nhân chính là do tỷ lệ huy động ngân sách giảm. Cụ thể là tỷ lệ huy động từ thuế so với GDP giảm khoảng 5 điểm phần trăm trong giai đoạn 2010-2016.
Lập luận này đúng nhưng chưa đủ. Thứ nhất, trong khi tỷ lệ huy động từ thuế giảm thì tỷ lệ huy động từ phí lại tăng 2,5 điểm phần trăm, làm cho tỷ lệ huy động từ thuế và phí cộng lại lên tới 21,8% GDP - là mức khá cao so với các nền kinh tế có mức độ phát triển tương đương với Việt Nam.
Thứ hai, và quan trọng hơn, vấn đề thâm hụt ngân sách và nợ công của Việt Nam bắt nguồn chủ yếu từ việc tăng chi tiêu quá nhanh, đặc biệt là chi thường xuyên.
Cụ thể là trong giai đoạn 2005-2015, trong khi tốc độ tăng thu ngân sách (sau khi đã điều chỉnh lạm phát) trung bình chỉ là 8,5% thì tốc độ tăng của chi thường xuyên là 10%, của trả lãi nợ vay là 19,3% và của chi thường xuyên khác (vốn chiếm tới khoảng một phần năm chi thường xuyên) lên tới 20,2% (hình 2).
Nếu như vào năm 2009, chi thường xuyên chỉ chiếm 49,3% tổng chi ngân sách, thì đến năm 2015, tỷ lệ này đã lên tới 61,5%, và trong chín tháng đầu năm 2017 lên tới 73%.
Như vậy, tăng chi chứ không phải giảm thu ngân sách mới là nguyên nhân chính của gia tăng thâm hụt ngân sách và nợ công. Điều này có nghĩa là để giảm nợ công và thâm hụt ngân sách, chính sách cần thiết nhất không phải là tận thu ngân sách mà quan trọng hơn phải tiết giảm và tăng hiệu quả chi tiêu, cả đối với chi thường xuyên và chi đầu tư.
Hệ quả vĩ mô của tình trạng cạn kiệt không gian tài khóa
|
Vấn đề thâm hụt ngân sách và nợ công của Việt Nam bắt nguồn chủ yếu từ việc tăng chi tiêu quá nhanh, đặc biệt là chi thường xuyên. |
Hệ quả đầu tiên là trước sức ép phải thu hẹp thâm hụt tài khóa và kiểm soát nợ công, Bộ Tài chính đang đề xuất một chương trình cải cách đối với năm sắc thuế, bao gồm: thuế thu nhập cá nhân (TNCN), thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN), thuế giá trị gia tăng (GTGT), thuế tiêu thụ đặc biệt (TTĐB) và thuế bảo vệ môi trường. Rõ ràng, mục tiêu quan trọng nhất của đợt cải cách thuế lần này là nhằm tăng huy động nguồn thu nội địa, để từ đó giảm thâm hụt ngân sách và nợ công.
Rất tiếc là do không đủ số liệu, hơn nữa cho đến thời điểm này Bộ Tài chính không công bố đánh giá tác động của các thay đổi chính sách này nên rất khó đưa ra nhận định cụ thể về những hệ lụy mà các thay đổi này tạo ra.
Tuy nhiên, theo lập luận ở trên thì hai lý do chính của Bộ Tài chính khi tăng thuế suất GTGT “để tăng ngân sách và giảm bớt gánh nặng nợ công” mới chỉ là góc nhìn phiến diện một chiều. Dễ hiểu, vì nguồn gốc của nợ công và thâm hụt ngân sách nặng nề ở Việt Nam không phải do thiếu khả năng huy động ngân sách mà chính là do hiệu quả chi ngân sách thấp, trong khi tỷ lệ chi ngân sách hiện đã rất cao, lên tới 28-29% GDP. Việc tăng thuế GTGT để tăng thu ngân sách không những không giải quyết được gốc rễ của vấn đề mà còn tạo điều kiện và dung dưỡng cho việc chi ngân sách “vung tay quá trán” hay các dự án đắp chiếu và kém hiệu quả.
Hệ quả vĩ mô thứ hai là trong khi dư địa tài khóa gần như không còn, cộng thêm tình trạng giải ngân đầu tư công và vốn ODA chậm hơn nhiều so với dự kiến, gánh nặng hoàn thành mục tiêu tăng trưởng hầu như rơi hết vào chính sách tiền tệ và chính sách cơ cấu.
Về chính sách tiền tệ, đối với một nền kinh tế có tốc độ tăng trưởng GDP xung quanh 6,5% như Việt Nam thì mục tiêu tăng trưởng tín dụng 21% là quá cao, nguy cơ dẫn tới lạm phát và những bất ổn vĩ mô trong trung và dài hạn.
Về chính sách cơ cấu, số liệu tăng trưởng GDP trong quí 3 cho thấy nền kinh tế ngày càng phụ thuộc vào FDI (cụ thể là Samsung) và vào hoạt động sản xuất thâm dụng tài nguyên và năng lượng (cụ thể là Formosa) để đạt được thành tích tăng trưởng.
Hệ quả quan trọng thứ ba là cũng với động cơ bù đắp thâm hụt ngân sách trung ương, bắt đầu từ ngày 1-1-2017, các địa phương tự chủ về ngân sách đều phải tăng tỷ lệ điều tiết về trung ương. Đặc biệt, tỷ lệ ngân sách được giữ lại của hai đô thị lớn nhất cả nước là Hà Nội và TPHCM đều giảm mạnh, lần lượt từ 42% xuống 35% và từ 23% xuống 18%.
Một hệ lụy quan trọng của chính sách này là nó khiến cho các đô thị - động lực tăng trưởng quan trọng của nền kinh tế quốc gia - trở nên quá tải, kém động lực và thiếu sức phát triển. Thực tế là trong suốt 10 năm qua, tỷ trọng đóng góp của năm thành phố trực thuộc trung ương cho GDP của cả nước gần như không đổi ở mức 34-35%. Điều này có nghĩa là tốc độ tăng trưởng năng suất của các thành phố này không hề cao hơn so với mặt bằng chung của nền kinh tế.
Trong bối cảnh này, nếu cứ tiếp tục tăng tỷ lệ điều tiết về trung ương của các thành phố này thì không chỉ những thành phố này không đóng được vai trò động lực tăng trưởng cho vùng và cho cả quốc gia, mà khả năng đóng góp ngân sách trong tương lai của chúng cũng trở nên thiếu bền vững.
Nói tóm lại, sự suy giảm không gian tài khóa hiện nay xảy ra trong bối cảnh thâm hụt ngân sách vốn đã trầm trọng và nợ công đã đụng trần và sự cạn kiệt về không gian tài khóa còn dẫn tới tăng nợ công và làm tình trạng thâm hụt tài khóa trở nên nghiêm trọng hơn. Không những thế, tình trạng này đã kéo dài từ năm 2012 và ngày càng xấu đi, đe dọa tính ổn định và bền vững của nền tài khóa quốc gia. Nếu không thực hiện ngay những biện pháp hữu hiệu để đảo ngược tình trạng này thì vòng xoáy thâm hụt tài khóa - nợ công sẽ tiếp tục đi xuống, thậm chí có thể dẫn tới sự sụp đổ của nền tài khóa quốc gia.
TS. Vũ Thành Tự Anh
